时间：2020-11-04 10:45:32 来源：望 作者：王金南 秦昌波

“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年。围绕美丽中国建设目标，谋划好“十四五”时期生态环境保护目标和重点工作方向，对美丽中国建设起好步、开好局具有重要意义。

朱之乡稻田美。这是一列动车组列车奔驰在陕西省洋县戚氏街道朱家村一带的稻田间（7月14日摄） 陶明摄

生态环境改善成效斐然

回顾即将过去的“十三五”，我国生态文明建设取得历史性成就、发生历史性变革，是迄今为止生态环境质量改善成效最大、生态环境保护事业发展最好的五年，生态文明建设和生态环境保护取得的成就世所瞩目。

生态文明顶层设计基本完成，战略地位不断加强。党的十八大以来，我国加快推进生态文明顶层设计和制度体系建设，制定了一系列涉及生态文明建设和生态环境保护的改革方案，“四梁八柱”性质的制度体系基本形成。特别是把“增强绿水青山就是金山银山的意识”等写入党章，宪法修正案将新发展理念、生态文明建设和建设美丽中国的要求写入宪法，生态环境保护在经济社会发展全局中的地位不断提升。

污染防治攻坚战取得关键性进展，生态环境质量明显改善。截至2019年底，“十三五”规划纲要确定的生态环境领域9项约束性指标，有8项已提前完成。与2015年相比，2019年全国地表水优良水质断面比例上升8.9个百分点，劣Ⅴ类断面比例下降6.3个百分点；细颗粒物（PM2.5）未达标地级及以上城市年均浓度下降23.1%，全国337个地级及以上城市年均空气质量优良天数比例达到82%。化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物污染物排放总量累计分别下降11.5%、11.9%、22.5%、16.3%。全面禁止洋垃圾入境，固体废物进口种类和数量大幅减少。全国范围内初步划定生态保护红线，森林覆盖率达到22.96%，森林蓄积量175.6亿立方米，生态系统格局与生物多样性保护整体稳定。

生态环境保护有力促进了供给侧结构性改革，有效推动了高质量发展。截至2019年，全国实现超低排放的煤电机组约8.9亿千瓦，占煤电总装机容量86%，建成世界最大规模的超低排放清洁煤电供应体系，6.1亿吨粗钢产能开展超低排放改造。我国光伏、风能装机容量发电量均居世界首位，全国清洁能源占能源消费的比重达23.4%，煤炭消费占比下降至57.7%。京津冀地区煤炭运输集疏港实现“公转铁”，全国铁路货运总量同比增长7.2%。累计淘汰黄标车、老旧车2000多万辆，新能源汽车产销量、保有量稳步提升。

全社会绿色发展理念、生态环境保护意识显著提升。越来越多的地方把推进生态文明建设、加强生态环境保护作为机遇和重要抓手，推进高质量发展，努力走发展经济和保护生态环境的双赢之路。越来越多的企业认识到加强环境保护就是维护健康市场，符合自身长远利益，依法排污治污、保护生态环境的法治意识正在形成。生态文化、绿色消费、共享经济快速发展，全社会关心环境、参与环保、贡献环保的行动更加自觉，节约资源和保护环境日益成为社会主流风尚。

积极参与全球环境治理，为世界贡献中国智慧、中国理念和中国方案。我国率先发布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，推动达成《巴黎协定》实施细则，提前完成了中国对外承诺的2020年碳排放强度目标。2020年9月，我国宣布将提高国家自主贡献力度，二氧化碳排放力争在2030年前达到峰值，2060年前争取实现碳中和。塞罕坝林场建设者、浙江“千村示范、万村整治”工程获得联合国“地球卫士奖”。

美丽中国建设任重道远

“十四五”时期，我国发展的内部条件和外部环境正在发生深刻复杂变化。受疫情冲击叠加影响，国内外形势仍然复杂严峻、不稳定性不确定性较大，生态环境质量持续改善压力依然很大。

从外部环境看，世界经济正面临严重衰退，孤立主义、保守主义、民粹主义反弹，特别是新冠肺炎疫情仍在全球持续蔓延，进一步持续加剧“逆全球化”思潮和行为，技术封锁和贸易保护等单边主义、保护主义抬头，欧美发达国家关系国家安全和基本民生的制造业回归态势明显，不断冲击全球产业链、供应链体系，国际贸易增长前景堪忧，国际直接投资稳定性严重不足，外需紧缩有可能成为常态。

从内部环境看，经济下行压力持续加大，统筹发展和保护的难度增加。国内部分地区对生态环境保护的重视程度减弱、保护意愿下降、行动要求放松、投入力度减小。随着疫情防控形势向好、企业加快复工复产，传统基础设施和新型基础设施建设并行推进，产能和产量短时间内集中恢复性增长，给生态环境带来反弹压力。同时，随着中等收入群体扩大，居民消费规模扩张带来的能耗增加和生活污染加剧问题不容忽视。

从经济结构看，我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力总体上仍处于高位。以重化工为主的产业结构、以煤为主的能源结构、以公路货运为主的运输结构没有根本改变，环境污染和生态环境保护的严峻形势没有根本改变，生态环境事件多发频发的高风险态势没有根本改变。主要工业产品生产、能源消费、机动车保有量等产生污染物排放的驱动因素仍处于高位平台期，且保持持续增长态势，经济发展与资源能源消耗尚未实现实质性脱钩。比如，2019年全国粗钢、水泥、火电等产品产量和原油加工量分别为10亿吨、23.5亿吨、5.2万亿千瓦时、6.5亿吨，分别占全球总量的53.3%、56.0%、49.4%、16.2%，且产量仍呈增长趋势，预计未来5～10年我国钢铁、建材、石化、火电等主要工业行业产品产量仍处于高位平台期。2019年，煤炭消费总量39.3亿吨，煤炭消费比重为57.7%，约高于世界平均水平27.7个百分点，能源结构调整仍是一个长期的过程。

从生态环境看，生态环境质量改善成效并不稳固，与美丽中国建设目标和人民群众期待还有差距。全面建成小康社会后，老百姓对生产生活环境质量要求会更高、对生态环境问题的容忍度更低。目前，我国大气污染治理仍处于“气象影响型”阶段，重污染天气时有发生，臭氧影响逐渐显现。城市黑臭水体长治久清还需持续推进，农业农村污水治理亟待加强，海河、辽河、黄河等流域劣Ⅴ类断面多，长江等流域总磷污染较重，湖库富营养化问题尚未得到有效控制，长江口、杭州湾、珠江口近岸海域水质较差。土壤污染风险管控压力大，超筛选值农用地安全利用和严格管控的任务较重，污染地块再开发利用环境风险依然存在。

响应人民对美好生态环境的期待

站在开启全面建设社会主义现代化国家的新征程，“十四五”相关目标任务的确定，不仅要考虑五年期内生态环境的改善要求，还要充分考虑2035年乃至本世纪中叶美丽中国的建设目标，强化问题导向、目标导向和结果导向，从解决社会主要矛盾出发，坚持以人民为中心，响应人民对美好生态环境的期待。

第一，大力推进绿色发展方式和生活方式，推动形成生态环境保护的内生动力。绿色发展是解决环境污染问题的根本之策。世界银行相关研究显示，发达国家解决环境污染问题，70%靠产业转移和产业结构调整，30%通过末端治理。“十四五”期间，是生态环境保护工作全面推进结构调整和绿色发展的关键时期。一方面，末端减排潜力正在逐渐减少，技术进步与结构优化调整将成为生态环境质量改善的主要潜力。另一方面，以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局正加快形成，更加强调疫后绿色复苏，这对推动绿色发展是难得的机遇。

“十四五”时期，要坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，抓住新一轮科技革命和产业变革的历史性机遇，推动疫后经济绿色复苏，优化区域格局，壮大绿色发展新动能，以传统产业转型升级、资源能源效率提升、能源清洁低碳发展、交通运输结构调整为重点，以资源环境承载能力为依据，以结构调整、布局优化、效率提升和政策激励为手段，培育高质量发展绿色增长点，推动形成国内国际双循环的新发展格局。

大力实施绿色转型，实施一批绿色转型升级重大工程，全方位推动生产方式绿色转型。积极倡导绿色生活方式，大力培育绿色消费理念，与扩大内需战略相衔接，启动全民绿色消费行动计划，以生活方式的绿色转变带动绿色消费，以绿色消费倒逼生产方式绿色转型，培育壮大生态经济，从源头大力推进绿色发展方式和生活方式，增强生态环境质量改善的内生动力。

第二，坚持山水林田湖草是生命共同体的理念，统筹环境治理与生态保护。生态环境是一个统一的整体，需要系统保护，减污增容并重。一方面，通过污染减排、环境治理，在“分子”上做减法，减轻污染压力；另一方面需要加大生态保护修复力度，扩大生态容量，提升承载力，在“分母”上做加法。比如大气环境治理，既需要通过大气污染减排和联防联控减轻污染排放，也需要通过防风固沙、城市蓝绿空间建设等生态保护措施，扩大生态容量，扩大空气扩散条件。又如水环境治理坚持“三水”统筹，将减污增容、节水提效、增加生态用水保障、水生态恢复等结合起来。在应对气候变化方面，既需要加强温室气体排放控制，也需要增加森林、草原、湿地等碳汇功能，提高各方面的适应能力，推动气候与环境的协同治理。

第三，深化改革创新，加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化。今年3月，中办、国办联合印发《关于加快构建现代环境治理体系的指导意见》，这是在部门领域党中央审议印发的第一个关于治理体系的指导意见，体现了党中央对生态环境保护工作的高度重视。

“十四五”时期，要以体制机制改革为突破，实行最严格的生态环境保护制度，健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系，加快构建“党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众参与”的现代环境治理体系，加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化。

第四，坚持共谋全球生态文明建设之路，做全球生态文明建设的重要参与者、贡献者和引领者。加快经济绿色转型发展，厚植绿色资本，既是大国竞争的新焦点，也是谋求大国地位的新起点。在以气候变化、能源革命、绿色低碳技术创新、海洋生态环境保护和生物多样性保护问题为代表的绿色战略中，我国可积极应对，深入开展“一带一路”生态环保合作，积极参与国际环境治理进程和履行国际公约，争做负责任的参与者和各种全球环境问题国际准则制定的主导者，争取“十四五”重点地区和行业率先“碳达峰”，积极推动生态文明、绿色发展和人类共同体理念融入全球绿色治理体系，推动构建人类命运共同体，共建清洁美丽世界。

（王金南：生态环境部环境规划院院长、中国工程院院士、全国人大环境与资源保护委员会委员；秦昌波：生态环境部环境规划院战略规划研究所所长）

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